ThS. Hà Hải Long, ThS. Phạm Ngọc Bích, CN. Nguyễn Quang Tuấn

Viện Nghiên cứu Chiến lược, Chính sách Công Thương

Xây dựng các mô hình tổ chức không gian sản xuất công nghiệp có vai trò quan trọng trong phát triển công nghiệp. Tại Việt Nam, các mô hình như khu công nghiệp, cụm công nghiệp, cụm liên kết công nghiệp đã được định hướng ưu tiên, khuyến khích phát triển nhằm phân bố không gian phát triển công nghiệp hợp lý; thu hút đầu tư; thúc đẩy liên kết, hình thành mạng lưới sản xuất, cung ứng; giải quyết các vấn đề về môi trường, phát triển bền vững;… Trong giai đoạn tới năm 2030, để phát triển công nghiệp nhanh, bền vững, nâng cấp, đổi mới tổ chức không gian phát triển công nghiệp là vấn đề rất quan trọng. Bài viết tổng hợp, phân tích hiện trạng quản lý và phát triển mô hình khu công nghiệp (KCN), cụm công nghiệp (CCN), cụm liên kết công nghiệp (CLKCN) tại Việt Nam và một số vấn đề đặt ra.

1. Khái niệm khu công nghiệp, cụm công nghiệp, cụm liên kết công nghiệp

Về KCN. Theo Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chính phủ quy định về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế. KCN được định nghĩa là khu vực có ranh giới địa lý xác định, chuyên sản xuất hàng công nghiệp và cung ứng dịch vụ cho sản xuất công nghiệp. KCN có nhiều loại hình khác nhau, bao gồm: khu chế xuất, KCN hỗ trợ, KCN chuyên ngành, KCN sinh thái, KCN công nghệ cao, KCN mở rộng (mở rộng KCN hiện hữu).

Về CCN. Theo Nghị định số 32/2024/NĐ-CP ngày 15/03/2024 của Chính phủ quy định về phát triển cụm công nghiệp thì “Cụm công nghiệp là nơi sản xuất công nghiệp, thực hiện các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, không có dân cư sinh sống, được đầu tư xây dựng chủ yếu nhằm thu hút, di dời các doanh nghiệp nhỏ và vừa, hợp tác xã, tổ hợp tác vào đầu tư sản xuất kinh doanh. Cụm công nghiệp có quy mô diện tích không vượt quá 75 ha và không dưới 10 ha. Riêng đối với cụm công nghiệp ở các huyện miền núi và cụm công nghiệp làng nghề có quy mô diện tích không vượt quá 75 ha và không dưới 05 ha”. CCN là mô hình phát triển công nghiệp có quy mô vừa và nhỏ, được quy hoạch tập trung, có hạ tầng kỹ thuật đồng bộ, phục vụ chủ yếu cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa, cơ sở tiểu thủ công nghiệp, làng nghề truyền thống. CCN hình thành nhằm di dời các cơ sở sản xuất gây ô nhiễm ra khỏi khu dân cư, tận dụng nguồn lao động tại chỗ và thúc đẩy công nghiệp hóa nông thôn.

Về cụm liên kết công nghiệp (CLKCN). Theo Tổ chức Phát triển Công nghiệp của Liên Hợp quốc (UNIDO, 2010) thì CLKCN là một khu vực tập trung các doanh nghiệp có quan hệ chặt chẽ với nhau về sản xuất và tiêu thụ sản phẩm. Trong mỗi CLKCN có các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm, các doanh nghiệp sản xuất nguyên phụ liệu, các nhà cung ứng nguyên liệu, máy móc, dụng cụ, phụ tùng, các doanh nghiệp tiêu thụ và xuất khẩu sản phẩm. Trong CLKCN cũng bao gồm các tổ chức cung cấp dịch vụ pháp lý, đào tạo, hỗ trợ kinh doanh, kiểm định, xác nhận xuất xứ hàng hoá, logistics… Phát triển các CLKCN tạo ra một môi trường đầu tư linh hoạt với một chuỗi giá trị tối ưu, qua đó thúc đẩy hình thành các doanh nghiệp mới với sự tiếp nối những mắt xích còn thiếu trong chuỗi liên kết đang hình thành.

Theo Luật doanh nghiệp nhỏ và vừa (DNNVV) năm 2017, cụm liên kết ngành được định nghĩa là hình thức liên kết giữa các doanh nghiệp trong cùng ngành và doanh nghiệp, tổ chức có liên quan cùng hợp tác và cạnh tranh. Như vậy, khác với các mô hình KCN, CCN với ranh giới địa lý xác định, CLKCN không bị bó hẹp trong giới hạn địa lý hoặc hành chính mà có thể trải rộng trên phạm vi nhiều địa phương, tỉnh, thành phố khác nhau. KCN, CCN là một thực thể kinh tế, còn CLKCN là một thể chế kinh tế, do vậy việc thành lập và vận hành linh hoạt hơn, mang tính tự nguyện và mang tính chất tương tác, phối hợp. CLKCN được hình thành với mục tiêu chính là nâng cao năng lực cạnh tranh, sự đổi mới cho các doanh nghiệp thông qua sự gắn kết, cạnh tranh và hợp tác trao đổi tri thức giữa các doanh nghiệp với nhau, giữa doanh nghiệp với nhà cung cấp, với các trường đại học, các cơ quan nghiên cứu, từ đó nâng cao năng lực canh tranh của vùng và của quốc gia.

Thực trạng phát triển khu công nghiệp, cụm công nghiệp, cụm liên kết công nghiệp tại Việt Nam

a) Về khu công nghiệp

Về quản lý KCN, hiện nay thực hiện theo Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 của Chính phủ quy định về quản lý KCN và khu kinh tế. Nghị định quy định về phương hướng xây dựng, phương án phát triển hệ thống KCN, khu kinh tế; đầu tư hạ tầng, thành lập, hoạt động, chính sách phát triển và quản lý nhà nước đối với KCN và khu kinh tế. Nghị định gồm 08 Chương và 76 Điều, được áp dụng đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư, sản xuất,kinh doanh tại KCN, khu kinh tế.

Tính đến hết tháng 9 năm 2025, cả nước đã thành lập 536 KCN, bao gồm: 482 KCN (gồm 05 khu chế xuất) nằm ngoài các khu kinh tế, 45 KCN nằm trong các KKT ven biển, 09 KCN nằm trong các KKT cửa khẩu. Trong 536 KCN đã thành lập có 434 khu được điều hành bởi chủ đầu tư và vận hành sản xuất bởi các doanh nghiệp công nghiệp hay nói cách khác, các KCN này đã có quyết định thành lập và đang hoạt động sản xuất (KCN-ĐVH), 102 khu đã có chủ đầu tư cơ sở hạ tầng và đang triển khai hoạt động thu hút đầu tư sản xuất vào KCN (KCN-ĐTK) hay có thể hiểu rằng, các KCN này đã có quyết định thành lập, đã có chủ đầu tư cơ sở hạ tầng, đang thu hút nhà đầu tư thứ cấp vào KCN để triển khai xây dựng nhà máy, xưởng sản xuất. Tổng diện tích của 536 KCN đã thành lập đạt khoảng 162.981 ha, trong đó, KCN-ĐVH là 124.357 ha; KCN-ĐTK là 38.624 ha. Các KCN được thành lập, chủ yếu tập trung tại các vùng kinh tế trọng điểm nhằm phát huy lợi thế về vị trí địa lý và tiềm năng phát triển kinh tế của các vùng. Trong đó tập chung chính ở 02 trung tâm công nghiệp là Vùng Đông Nam Bộ và vùng Đồng bằng sông Hồng.

Về công tác bảo vệ môi trường, hiện có 91% KCN đang hoạt động có công trình xử lý nước thải tập trung đi vào hoạt động đạt tiêu chuẩn môi trường với tổng công suất tối đa đạt trên 1,3 triệu m3 nước thải/ngày-đêm. Tổng kết theo 03 thời kỳ 10 năm đầu tư và phát triển KCN từ năm 1991 đến 2020, thì thời kỳ 10 năm 2001-2010 là giai đoạn có số lượng KCN và diện tích được thành lập nhiều nhất với 195 KCN và 59.470 ha, chiếm tới 52,8% về số lượng và 52,1% về diện tích các KCN được thành lập trong 30 năm thời kỳ 1991 - 2020. Trong hơn 04 năm gần đây, vốn đầu tư cơ sở hạ tầng KCN và vốn đầu tư của các dự án sản xuất trong KCN đạt khoảng 27,7% tổng vốn đầu tư xã hội; gia tăng kim ngạch xuất khẩu, góp phần mở rộng thị trường và thay đổi cơ cấu ngành hàng xuất khẩu, trung bình giá trị xuất khẩu hàng năm của các KCN chiếm khoảng 55% tổng kim ngạch xuất khẩu cả nước và thu hút, tạo việc làm cho khoảng 3,83 triệu lao động trực tiếp, chiếm khoảng 7% lực lượng lao động cả nước.

b) Về cụm công nghiệp

Về quản lý CCN, hiện nay thực hiện theo Nghị định số 32/2024/NĐ-CP ngày 15/03/2024 của Chính phủ quy định về phát triển CCN. Nghị định quy định rõ về phương án phát triển CCN tích hợp trong quy hoạch tỉnh, điều kiện thành lập, mở rộng cụm công nghiệp, quản lý nhà nước về CCN. Nghị định có hiệu lực từ ngày 01/5/2024, gồm 7 chương và 38 Điều, được áp dụng đối với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động đầu tư, sản xuất,kinh doanh tại CCN.

Theo Báo cáo tổng hợp của Cục Đổi mới sáng tạo, chuyển đổi xanh và khuyến công, Bộ Công Thương, tính đến hết năm 2024, mạng lưới CCN trên phạm vi cả nước đang có bước phát triển mạnh mẽ về quy mô, số lượng và chất lượng đầu tư hạ tầng, trở thành cấu phần quan trọng trong hệ thống không gian công nghiệp quốc gia. Đến hết năm 2024, cả nước có 2.171 CCN được quy hoạch, với tổng diện tích khoảng 99.680 ha, bình quân 45,9 ha/cụm. Trong đó, 1.053 CCN đã được thành lập và đầu tư xây dựng hạ tầng (chiếm 48,5% tổng số quy hoạch), với tổng diện tích 39.855,8 ha; 715 CCN đã đi vào hoạt động, tương đương 32,9%, tổng diện tích hoạt động khoảng 24.086,9 ha.

Về phân bố không gian, các CCN tập trung nhiều nhất tại vùng Đồng bằng sông Hồng, nơi có mật độ dân cư cao, hạ tầng giao thông thuận lợi và truyền thống phát triển công nghiệp – làng nghề. Khu vực Đông Nam Bộ là vùng có chất lượng đầu tư hạ tầng cao và tỷ lệ xã hội hóa mạnh nhất, tỷ lệ lấp đầy đạt trên 80%, tập trung ở các tỉnh như: TP. Hồ Chí Minh và Đồng Nai, trong khi Vùng Trung du miền núi phía Bắc có số lượng CCN còn hạn chế, quy mô nhỏ, chủ yếu phục vụ chế biến nông – lâm sản và vật liệu xây dựng, tỷ lệ lấp đầy chỉ đạt khoảng 45–50%. Cơ cấu này phản ánh sự phát triển không đồng đều giữa các vùng, gắn liền với điều kiện địa lý, khả năng huy động nguồn lực và định hướng phát triển công nghiệp địa phương.

Về hình thức quản lý đầu tư hạ tầng, khoảng 35–40% CCN do doanh nghiệp làm chủ đầu tư hạ tầng, còn lại do Trung tâm phát triển CCN, Ban Quản lý CCN cấp huyện hoặc đơn vị sự nghiệp công lập thuộc Sở Công Thương thực hiện. Tỷ lệ xã hội hóa đầu tư có sự khác biệt rõ rệt giữa các vùng: Đông Nam Bộ đạt 85–90%, Đồng bằng sông Cửu Long khoảng 65%, trong khi Duyên hải miền Trung và Tây Nguyên chỉ đạt 15–25%. Điều này cho thấy xu hướng chuyển dịch mạnh sang mô hình đầu tư hạ tầng CCN theo hướng xã hội hóa, nhưng vẫn tồn tại sự chênh lệch lớn về năng lực quản lý và thu hút đầu tư tư nhân giữa các địa phương. Về đầu tư hạ tầng kỹ thuật, đến năm 2024, khoảng 900 CCN đã được phê duyệt quy hoạch chi tiết, tổng diện tích 39.800 ha; 570 CCN đã phê duyệt dự án đầu tư hạ tầng kỹ thuật, tổng diện tích 19.400 ha. Tổng vốn đầu tư hạ tầng phê duyệt đạt 109.800 tỷ đồng, bình quân 5,6 tỷ đồng/ha, trong khi vốn thực hiện mới đạt 25.200 tỷ đồng, tương đương 22,9% kế hoạch. Tỷ lệ giải ngân thấp cho thấy tốc độ triển khai thực tế còn chậm so với quy hoạch, đặc biệt tại các vùng miền núi, trung du – nơi hạn chế về quỹ đất sạch, cơ sở hạ tầng giao thông và khả năng tiếp cận tín dụng đầu tư công nghiệp.

Về hoạt động sản xuất – kinh doanh, các CCN trên toàn quốc đã thu hút 12.988 dự án đầu tư với tổng vốn đăng ký khoảng 240.800 tỷ đồng, tập trung chủ yếu tại các vùng có hạ tầng hoàn thiện và chính sách ưu đãi thuận lợi. Tỷ lệ lấp đầy bình quân đạt 66,4%, trong đó cao nhất là các CCN thuộc Đồng bằng sông Hồng (trên 80%) và Đông Nam Bộ (trên 75%), phản ánh sức hấp dẫn đầu tư của các vùng động lực công nghiệp. Các CCN này đã tạo việc làm cho hơn 713.000 lao động, chủ yếu là lao động địa phương, góp phần quan trọng trong chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông thôn. Cơ cấu doanh nghiệp, trong CCN chủ yếu là doanh nghiệp nhỏ và vừa, hợp tác xã và hộ kinh doanh cá thể, hoạt động đa dạng trong các ngành chế biến thực phẩm, cơ khí – lắp ráp, công nghiệp hỗ trợ, vật liệu xây dựng, dệt may, sản xuất thiết bị điện, xử lý và tái chế chất thải. Các CCN đã và đang trở thành mắt xích quan trọng trong chuỗi cung ứng công nghiệp tại từng địa phương, tạo nền tảng cho công nghiệp hỗ trợ và phát triển vùng sản xuất phụ trợ cho hệ thống KCN, khu kinh tế.

Về môi trường, vấn đề bảo vệ môi trường trong CCN ngày càng được quan tâm nhưng vẫn còn nhiều tồn tại và bất cập. Đến nay, cả nước có 304 CCN đã và đang đầu tư hệ thống xử lý nước thải tập trung, trong đó 186 CCN có hệ thống đạt tiêu chuẩn môi trường, tương đương 14% tổng số CCN quy hoạch và 26% số CCN đang hoạt động. Tuy nhiên, còn nhiều CCN hoạt động chưa có báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) hoặc chưa hoàn thiện thủ tục môi trường, dẫn đến nguy cơ ô nhiễm cục bộ tại các khu vực làng nghề và CCN nhỏ. Nguyên nhân chủ yếu xuất phát từ thiếu nguồn vốn đầu tư cho công trình xử lý nước thải tập trung, khó khăn trong thu hồi chi phí vận hành, và thiếu cơ chế ưu đãi rõ ràng khuyến khích doanh nghiệp đầu tư hạ tầng môi trường. Do đó, trong giai đoạn tới, cần ưu tiên chính sách hỗ trợ tín dụng xanh, cơ chế đầu tư công - tư và huy động quỹ môi trường để thúc đẩy đầu tư hạ tầng xử lý nước thải và rác thải trong CCN.

c) Về cụm liên kết công nghiệp

Về quản lý CLKCN, hiện chưa rõ khái niệm và quy định quản lý cụ thể. Định nghĩa CLKCN theo Luật Hỗ trợ DNNVV chỉ nhấn mạnh đến khía cạnh liên kết của các DNNVV với các chủ thể khác mà chưa thể hiện đầy đủ khái niệm CLKCN như: đặc trưng quần tụ của CLKCN; chưa bao quát hết các hình thức liên kết của CLKCN, nhất là hình thức liên kết dọc giữa các tập đoàn, DN lớn và DN vệ tinh, giữa các DN với các tổ chức nghiên cứu nhằm thúc đẩy đổi mới sáng tạo, nâng cấp chuỗi giá trị và nâng cao năng suất. Tuy nhiên mô hình CLKCN cũng đã từng bước phát triển (một cách tự nhiên), ở cả 3 mức độ là phân bố ở quy mô hẹp, phổ biến là các làng nghề; quy mô trung bình, khu trú ở các KCN, CCN và quy mô ở mức rộng, phát triển trong các ngành công nghiệp trọng điểm. Đối với hình thái thứ nhất, đây được coi là một dạng CLKCN quy mô hẹp, ở dạng sơ khai, với các mối liên kết theo quan hệ làng xã, dòng họ và kỹ thuật nghề của làng. Hiện nay, cả nước có từ 2.000-3.000 cụm công nghiệp làng nghề, trong đó miền Bắc chiếm khoảng 70%; tổng số cơ sở sản xuất trong các cụm công nghiệp làng nghề là khoảng 40.000, trong đó hơn 80% là các hộ kinh doanh cá thể.

Đối với hình thái thứ hai, dạng CLKCN ở quy mô trung bình, một số trường hợp điển hình có thể kể đến gồm: KCN Thăng Long (Nội Bài, Hà Nội) với sự tập trung của nhiều doanh nghiệp đến từ Nhật Bản, KCN này liên kết các doanh nghiệp lắp ráp cơ điện tử lớn như Canon, Panasonic với các doanh nghiệp cung cấp phụ tùng linh kiện cũng đến từ Nhật Bản như Nissei, Santomas, Yasufuku...; KCN Nomura Hải Phòng là dự án KCN do công ty liên doanh giữa UBND thành phố Hải Phòng và Tập đoàn Tài chính Nomura (Nhật Bản), tập trung vào các lĩnh vực phát triển công nghệ cao, chế tạo máy, cơ khí chính xác, sản xuất linh kiện ô tô và xe máy, linh kiện thiết bị điện tử, thiết bị Hàng hải, bao bì và sản xuất sản phẩm giấy cao cấp; Khu kinh tế mở Chu Lai với Khu liên hợp sản xuất và lắp ráp ôtô Chu Lai–Trường Hải gồm các nhà máy sản xuất lắp ráp ô tô, các nhà máy sản xuất linh kiện phụ tùng, tổ hợp cơ khí, hệ thống cảng biển và các đơn vị giao nhận – vận chuyển, các công ty đầu tư–xây dựng, nông nghiệp và các đơn vị hỗ trợ;  KCN Đình Vũ, Cát Hải, Hải Phòng với tổ hợp nhà máy VinFast, gồm nhà máy lắp ráp ô tô và các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm công nghiệp hỗ trợ; Khu công nghệ cao thành phố Hồ Chí Minh với các doanh nghiệp sản xuất sản phẩm công nghệ cao, điện tử và phân khu công nghiệp hỗ trợ.

Đối với hình thái thứ 3, có thể xét đến các CLKCN ở các ngành công nghiệp trọng điểm như điện tử, ô tô - xe máy, dệt may, da giày,… Ví dụ trong ngành điện tử, đã hình thành khu vực tích tụ công nghiệp ngành điện tử khá rõ nét, tại các tỉnh Bắc Ninh, Hải Phòng, Bắc Giang, Thái Nguyên, Vĩnh Phúc. Đây là khu vực tập trung nhiều tập đoàn đa quốc gia trong lĩnh vực điện tử như Samsung, LG, Foxconn, Canon,… Các tập đoàn đa quốc gia và các DN vệ tinh đóng vai trò chủ đạo để hình thành cụm ngành. Tuy mức độ tích tụ công nghiệp thấp, nhưng thủ đô Hà Nội đóng vai trò là trung tâm KH&CN, đào tạo nhân lực chất lượng cao cho ngành điện tử tại khu vực. Tại miền Nam, ngành điện tử tập trung tại Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, nhưng giá trị thấp hơn rất nhiều so với các tỉnh ở khu vực phía Bắc. Tuy nhiên sự hợp tác, liên kết giữa các chủ thể tham gia CNCN điện tử còn rất hạn chế. Sự phát triển của ngành điện tử chủ yếu do đã thu hút được sự đầu tư lớn từ các tập đoàn đa quốc gia, đặc biệt là các tập đoàn từ Hàn Quốc, Nhật Bản, ở cả lĩnh vực sản xuất sản phẩm cuối cùng và sản xuất linh kiện điện tử. Sau khi đầu tư vào Việt Nam, các tập đoàn này lôi kéo các công ty vệ tinh, các nhà cung ứng nước ngoài đầu tư theo. Số lượng các công ty Việt Nam tham gia vào chuỗi cung ứng của các công ty đa quốc gia tại Việt Nam hiện còn rất nhỏ, thể hiện sự liên kết yếu giữa các DN nội địa với các công ty điện tử lớn, các tập đoàn đa quốc gia. Cung ứng sản phẩm công nghiệp hỗ trợ (CNHT) cho ngành điện tử cấp 1 và cấp 2 vẫn chủ yếu là DN FDI và những DN này lại chủ yếu dựa vào nguồn linh kiện, phụ tùng nhập khẩu. Các DN trong nước cũng mới chỉ tham gia vào mạng lưới cung ứng bằng các sản phẩm có hàm lượng công nghệ và giá trị thấp như bao bì, vật tư tiêu hao, linh kiện đơn giản mà chưa có các linh kiện quan trọng có giá trị gia tăng cao. Trong khi đó các DN điện tử Việt Nam (sản xuất sản phẩm cuối cùng) chủ yếu gia công, lắp ráp sản phẩm dân dụng như tivi, đầu karaoke, tủ lạnh,… với hình thức nhập linh kiện, lắp ráp và cung ứng cho thị trường nội địa. Các DN lớn của Việt Nam như Tổng công ty Điện tử Tin học Việt Nam (với các công ty như Viettronics Tân Bình, Viettronics Thủ Đức, Viettronics Biên Hòa), Công ty Hanel (Hà Nội),…  phát triển chậm, thương hiệu mất dần và chỉ chiếm thị phần nhỏ trong nước. Việc sản xuất cũng chủ yếu được thực hiện thông qua việc lắp ráp các linh kiện nhập khẩu từ Trung Quốc. Hoạt động xây dựng thương hiệu, nghiên cứu, phát triển cũng rất hạn chế. Vì vậy, sự hợp tác giữa DN điện tử Việt Nam và các Viện nghiên cứu, trường đại học cũng rất mờ nhạt.

Tài liệu tham khảo

1. Chính phủ (2023). Nghị định số 35/2023/NĐ-CP về quản lý khu công nghiệp và khu kinh tế.
2. Chính phủ (2024). Nghị định số 32/2024/NĐ-CP ngày 15/3/2024 về quản lý và phát triển cụm công nghiệp.
3. Bộ Công Thương (2024). Thông tư số 14/2024/TT-BCT ngày 30/6/2024 quy định chế độ báo cáo và quản lý cơ sở dữ liệu quốc gia về cụm công nghiệp.
4. Bộ Công Thương (2024). Báo cáo tổng kết phát triển cụm công nghiệp Việt Nam năm 2023 – định hướng đến 2030.
5. Viện Nghiên cứu Chiến lược, Chính sách Công Thương, (2024). Phương hướng, nhiệm vụ, giải pháp phát triển ngành công nghiệp giai đoạn 2026 - 2030.
6. Viện Nghiên cứu Chiến lược, Chính sách Công Thương, (2024). Đề án cơ chế khuyến khích hợp tác liên kết sản xuất theo cụm ngành công nghiệp.